我国能源自给率长期稳定在80%以上，但油气自给率一直比较低，油气供应始终是能源安全的“短板”。2022年我国原油和天然气自给率分别在30%和60%左右，油气供应对海外市场依赖程度较高。在世界步入百年未有之大变局，黑天鹅、灰犀牛事件频发的背景下，增强国内油气供应能力对能源安全特别的重要。我国页岩油气资源丰富，开发潜力大，应充分借鉴美国等先行国家经验，大力推进中国页岩油气革命，增强油气自给能力。

　　我国目前是除北美以外全球最大页岩气生产国，同时也是全球唯一实现陆相页岩油商业化规模开发的国家。根据中国石油和化学工业联合会的数据，迄今为止我国南方地区共探明页岩气田8个、累计探明页岩气地质储量2.89万亿立方米，累计生产页岩气1150亿立方米，其中2022年页岩气产量达240亿立方米。我国在四川盆地及其周缘取得了海相页岩气工业突破与规模化发展，发现了10万亿立方米级以上规模的海相页岩气区；在鄂尔多斯、准噶尔、松辽、渤海湾等盆地获得陆相页岩油重大发现，并实现了规模生产，2022年我国页岩油产量估计在300万吨以上。

　　页岩气产量虽保持增长但后劲不足，页岩油勘探开发尚处于起步。从技术角度看，页岩气单井产量变化快，一般在3-4年后产量会出现迅速下降，之后再转向长期低产。页岩气生产采用的多平台丛式井密集排列工厂式开发技术可较快完成可采储量面积的覆盖。二次压裂技术某些特定的程度上虽可提高采收率，但实践中产量增长多数情况下不理想。若要取得产量持续增长，要一直钻探新井并保持工作量投入。截至2020年我国页岩气大规模开发仅5年，其开发面积已达可采储量面积40%，而已开发50年的常规气层气开发面积仅占总面积的65%，这足以说明页岩气田开发递减快、稳产压力大的特点。如不能够实现页岩气产区在平面、埋深以及层系上多维度拓展，页岩气产量增长将难以持续。页岩油目前虽取得一定的产量，但勘探开发还处于初期，总体还处于示范区建设阶段，类似页岩气开采面临的问题估计在页岩油今后开采中也会遇到。

　　美国页岩油气革命之所以能称为革命，是因为美国的页岩油气产量增长效应显著。目前页岩油气慢慢的变成了美国油气产量增长主体，对美国乃至全球能源格局均产生重大影响。美国页岩油气产业高质量发展的基本特点是参与主体多元、联邦政府和州政府一同推动、扶持政策体系健全、金融市场发达、体制机制灵活、市场化程度高，各方力量及各类因素汇聚于页岩油气领域，培育产业成长“韧性”及抗风险能力。我国推进页岩油气革命，其贡献标准虽不一定要完全照搬美国，但产量的跨越一定是硬性评价指标与发展追求。基于目前国内页岩油气产业高质量发展现状判断，我国推进页岩油气革命尚需跨越以下挑战。

　　与北美地区相比，我国页岩油气开发的地质条件及地貌条件更复杂，目的储层埋藏更深，海相页岩时代老、热演化程度高、构造改造强烈，断层发育、储层非均质性强，油气成藏条件复杂、富集规律不明。“井工厂”立体开发技术模式受油气储层丰度、开发层系、开发条件等因素制约效果有限，超长水平井钻完井技术难度大，钻井过程中漏、喷、塌等复杂问题交织，安全成井困难。对多层系页岩裂缝扩展规律认识不清，页岩油气立体开发缝网控制技术尚不完善，多尺度裂缝输砂机理研究不够深入，提高页岩油气采收率技术还处于探索阶段。要进一步加强基础地质理论与复杂条件工程技术攻关研究。

　　为支持页岩油气产业高质量发展，美国政府和七大页岩油气区所在地州政府出台了系列针对页岩油气的精准税收补贴及科技政策，这些政策覆盖面广、处理问题效果非常明显。20世纪70年代末美国政府在《能源意外获利法》中规定了对非常规能源开发实施税收补贴政策，得州等油气富集区对页岩气开发免征生产税的做法对页岩油气储产量增长均有实质性推动。美国能源部专门设立非常规油气资源研究基金支持页岩油气研究。我国自2010年以来对页岩气勘探开发给予格外的重视，政策跟进较为及时。2012年国家财政部、能源局出台《页岩气开发利用补贴政策》，在财政并不充裕情况下对页岩气产量给予0.3-0.4元/立方米补贴；2013年出台《页岩气产业政策》，对页岩气实施市场定价，鼓励设立页岩气示范区，推动中外合作。政策同时还提出对页岩气开采企业减免矿产资源补偿费、矿权使用费，提出研究出台资源税、增值税、所得税、关键设备进口免征关税等激励政策。随着页岩气勘探开发深入推动，国家和地方层面的政策也从始至终保持动态跟进调整。如近期新疆尔自治区发展改革委、自治区财政厅印发《自治区天然气（煤层气）勘探开发激励政策》，对页岩油气产量补贴标准做出调整。目前关于页岩油勘探开发的政策处于空缺，出于鼓励发展因素考虑，可以参照《页岩气产业政策》对页岩油予以激励。

　　美国是世界级页岩油气产业高质量发展“标本”。美国页岩油气产业参与主体众多，包括国内外生产商、油服、金融期货商、土地所有者等各类经济主体活跃在该领域；美国金融市场发达，金融理财产品丰富，页岩油气生产商套期保值避险空间大，对冲交易等能够在一定程度上帮助生产商有效应对油气价格波动。美国在遭受新型冠状病毒肺炎疫情严重袭扰期间，先锋自然资源公司、戴文能源公司等页岩油气公司页岩油产量套保比例基本都在80%以上。由数量众多、不同规模、不同特长的企业构成的页岩油气产业大军各有特点，可有效满足页岩油气勘探开发多元需求。规模不同的企业对成本敏感度不同，大企业的管理成本一般较高，而中小企业因“船小好调头”天生具有经营灵活优势。面对油价下行时，大企业在页岩领域经营一般不及中小企业有韧性，这可以解释为什么在低油价时期大中企业普遍亏损且债务率高，而中小企业依然活跃的现象。但大企业技术积累丰富，资金实力丰沛雄厚，在油价高位时投资页岩油气产业更可建立规模优势，这可以解释油价高企时大石油公司纷纷介入页岩油气勘探开发、客观上整体拉升国家油气产量的现象。美国页岩油气产业发展包容性特点鲜明。虽然发展过程中优胜劣汰的残酷性也存在，但数以万计不同规模的公司参与页岩油气勘探开发，有助于页岩油气产业整体建立应对风险的柔性机制，因为通过众多对手参与的竞争总会有一批脱颖而出者出现。正是靠着这种体制机制上的优势，美国页岩油气产业得以繁荣延续。从美国方面的经验看，大量中小企业参与页岩油气产业投资经营，客观上为页岩油气革命的延续提供了兜底保障。

　　我国也曾在形成页岩油气多元投资主体方面做出尝试，具体做法是进行油气矿权制度改革破冰。自然资源部主导的国内页岩气矿权招标开展了两轮。一开始市场主体参与投标积极性较高，但从后续实施情况看效果没有到达预期，中标企业承诺工作量没有落实，以致于第三轮招标遇冷，最后不了了之。究其问题大多有以下几个方面：页岩气资源条件复杂以及前期投入太大使得民企在投资方面非常谨慎；上游油气勘探开发市场化程度不高，区块流转程度不够，可选择区块少；吸引外资力度不够，外资公司对页岩油气少有问津，仅有埃克森美孚等少数企业在四川盆地的初步尝试。核心问题是我国页岩油气勘探开发参与者少，中小企业主体队伍尚未形成，仅有少数国有石油公司等大企业在从事页岩油气开采，对页岩油气产业发展有限制。央企、国企在开采页岩油气方面有一定优势，但同样也存在经营成本高的制约，这一点与国外大企业开采页岩油气情况类似，这其中的原因是多方面的。目前正在运营的央企页岩油气项目就存在内部工程服务关联交易体制约束下的工程服务高成本问题，拉高了页岩油气生产成本。

　　通过设立重大专项课题、鼓励倡导石油企业、高等院校联合攻关等途径加大对我国页岩发育的构造背景、成藏条件与机理、页岩成烃聚烃能力等基础理论问题研究，系统研究我国页岩油气资源分布规律、资源潜力和评价方法参数体系等。通过加强基础研究进一步深化对页岩油气产业高质量发展的资源基础认识，更好指导开发实践。进一步强化深层页岩气、常压页岩气、陆相页岩油开发安全成井机制、高效体积压裂技术探讨研究，突出重大技术装备与关键材料研发，突破页岩油气勘探开发关键工程技术，为页岩油气高效勘探开发及油气资源战略接替提供工程技术保障。通过立项、设立国家实验室等形式支持技术创新固然重要，但这也只是研究创新的一个方面，这些工作多由国家部委等机构来实施和推动。而更重要和基础的是推动页岩油气生产企业在生产实践中协作创新，积沙成塔、集腋成裘。特别是要学会借力发展，在美国页岩油气产业已取得重大突破条件下，要重视并争取与美资石油公司、国际知名工程技术服务企业的合作机会，进一步加大资本与技术引进力度，并注重引进吸收和提高创新相结合，以全方面提升国内页岩油气勘探开发技术水平。

　　建议国家层面持续加大对页岩气资源战略勘查的投入，完善页岩油气勘查数据库建设，为下一步页岩油气区块对内对外招标工作奠定基础。将来无论是国企、民企还是外企，若有意愿参与国内的页岩油气区块招标，必先有获取区块地质资源数据信息等方面的需求，国家层面建设完善的数据库对区块招标及后续投资决策皆有帮助。建议继续对页岩气实施补贴政策，延长补贴时限，参照已经出台的页岩气政策管理页岩油勘探开发。对于目前业界呼声较高的提高油气特别收益金起征点建议应给予充分重视，可以在页岩油气领域率先实施。具体思路是对于对照技术标准认定为页岩油的原油产量，执行特别收益金免征政策。从分布情况看，有常规油气的地方一般也会有页岩油气，基于此可考虑，可将征收的特别收益金返还油气企业用于页岩油气勘探开发。

　　通过体制机制改革形成中央和地方互动、大中小企业相互协作、中外企业一同参与的页岩油气勘探开发局面当属体制机制改革目标。美国页岩油气生产商在低油价时期也有破产现象，但从业者众多，破产资产总会被那些在竞争中胜出的企业来接盘，这一模式对我国也有一定借鉴意义。我们大家都认为，当前我国页岩油气体制机制改革切入点就是为多元投资者进入页岩油气领域创造条件，为此须在加快矿权流转方面做足文章，同时借助于期货市场为页岩油气产业赋能，在实践中探索发现页岩油气中国特色发展模式。为推动矿权流转，可考虑将将页岩油也作为独立矿种管理，视情况将部分页岩油气矿权下放至省级单位，之前四川、贵州、重庆等地方一直有此呼声。矿权下放可将地方的积极性调动起来，形成中央与地方互动格局，美国页岩油气勘探开发实际上的意思就是充分借助了联邦和州两级政府的力量。创造条件启动页岩油气区块新一轮招标，加大对中标区块投资监督检查，规范区块交易及退出机制，在实践中逐渐完备区块管理。重视修订外商投资负面清单，强化页岩油气引进外资，推动国内企业与国外有实力的石油公司合作开发国内页岩油气。美国页岩革命之前对境外投资者参与美国油气并购总体持审慎态度，但自页岩革命爆发后美国对外资进入页岩油气领域的审批明显松动，值得借鉴。

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